Госдума РФ мониторинг сми 24 апреля 2008 г - страница 36

^ НЕ ТАК СТРАШНА МОНОПОЛИЯ, КАК ЕЁ БЕСКОНТРОЛЬНОСТЬ. Парламентская газета, Подготовила Татьяна БОРОВИК, 24.04.2008, №029-030, Стр. 26-27
Не секрет, что российские законы подчас не работают и не меняют действительность к лучшему. Как сделать закон эффективным? Ведомственным опытом с корреспондентом "Парламентской газеты" поделился Андрей ЦАРИКОВСКИЙ, статс-секретарь - заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы.

- Андрей Юрьевич, скажите откровенно, вам удалось разрушить хотя бы одну монополию?

- Монополистов у нас по-прежнему довольно много. Но монополия не вражий стан. Это наследие планового хозяйства. Тогда политика была такая: построить мощный завод, который снабжал бы своей продукцией всю страну. С тех пор экономика сильно изменилась по укладу. Но базисные фонды за одно десятилетие изменить нельзя. И вот работает, например, завод комбикормов, рассчитанный на 3-4 области. Что же с ним сделать - распилить? Закон надежно оградил экономику от таких произвольных решений. Зона предпринимательства, в которой хозяйствующий субъект будет считаться монополистом, - это более 50 процентов производства. Между 35 и 50 процентами - серая зона, то есть мы еще должны доказать, что образовалась монополия. Все, что ниже 35 процентов, не монопольно по определению. Сегодня эта шкала требует глубокого экономического анализа. Упираясь в нее ежедневно, сотрудники нашей службы приходят к выводу, что для разных отраслей экономики барьеры должны быть разными. В новую редакцию закона о торговле мы пока осторожно вписываем такое ограничение - 15 процентов бизнеса в одни руки. Депутаты Государственной Думы грозятся снизить планку до 10 процентов. А отдельные горячие головы вообще говорят о 5-7 процентах.

В отраслях с быстрым оборотом, требующих не очень больших капитальных затрат, ничего ограничивать не надо. Там изменения мгновенны. Вся пищевая промышленность у нас давно конкурентна. Зайдите в магазин и посмотрите, каких кондитерских фабрик конфеты продают. На одном прилавке умещается география страны.

- Весь мир идет к глобализации, а мы - в обратном направлении?

- Россия пытается справиться с проблемами, которые переживают все страны мира. Глобализация, с которой мы сталкиваемся в повседневной жизни, - это торговые сети. Когда внезапно подскочили цены на продукты, первая нервная реакция была именно на них. Но когда мы стали анализировать рынок, то увидели, что большинство самых диких повышений случилось не в сетях, а в обычных магазинах. Всплыло множество случаев, когда в сетях товар закупался, отвозился в большую деревню и там уже цены вздувались насколько душа желала.

Но можно привести и отрицательные примеры. Сколько раз выявлялось: вошла какая-то сеть в небольшой город, вышибла практически все мелкие магазины и дальше торгует чем хочет, как хочет. Кого хочет - на рынок пускает. А если не пускает, то какой бы великолепный товар ты ей ни предлагал, хоть каждый день пороги обивай - через магазин реализовать не сможешь. У "Ашана" , например, даже в родной Франции возникали проблемы, связанные с дискриминацией поставщиков. От глобальной торговли, конечно, уже не уйти. Но надо вводить ее в определенные рамки, чтобы она работала на главную цель - удовлетворение запросов потребителя.

- И все-таки: монополия - добро или зло?

- Чем страшна, допустим, естественная монополия? Это мощный государственный капитал, который крутится на обычном розничном рынке. Ну, вот на автомагистрали для проезжающего на мотоцикле паренька ограничений мало. Куда больше их для массивной техники. Не потому, что паренек лучше. Просто он практически безопасен для транспортного потока. А представляете, что может натворить зазевавшийся водитель трехсоттонного карьерного самосвала? И другие машины в асфальт закатает, и саму дорогу всмятку разобьет. Монополии по ходу хозяйственной деятельности, бывает, не замечают маленьких производителей, которым в результате достаются синяки, шишки и более тяжелые травмы. Посему действия монополистов тоже надо обставлять флажками.

А когда на рынке достаточно четко прописаны правила игры, то мелкий и крупный бизнес вполне уживаются и перетекают друг в друга. Как свидетельствует история, даже естественный монополист может переродиться в рядового конкурента. Вспомните ту же телефонию. Когда-то мобильной связи у нас вообще не было, потом она появилась, но только в крупных городах. А сейчас это равноценный конкурент стационарной связи.

Когда мы увидели, что рыночная экономика вполне адекватно реагирует на управленческие решения, то подняли порог укрупнения бизнеса. Ранее мы разрешали поглощения или слияния хозяйствующих субъектов, если их совокупные активы не превышали 3 миллиардов рублей. Сегодня "потолок" такой сделки - 6 миллиардов рублей. Эти условия более надежно защищают отечественного производителя как внутри страны, так и при интеграции в мировую экономику. Бывает, антимонопольная служба благословляет даже... создание новых монополий. Так, мы разрешили слияние Новолипецкого металлургического комбината с заводом, специализирующимся на магнитных изделиях. В результате модернизировался технологический процесс. А чтобы избежать негативных последствий, наша служба по согласованию с МЭРТ вынесла предписания, содержавшие кучу ограничений: чтобы из номенклатуры не выбрасывались прежние товары, чтобы не завышались цены, чтобы не прекращались целевые поставки. Такие предписания мы отслеживаем в течение 3-5 лет. А особо крупные предприятия у нас находятся практически под постоянным контролем. И мы уже вежливо поздравляем друг друга с Новым годом и другими приятными праздниками.

- В чем заключается вмешательство ФАС?

- Возбуждается дело по признакам антимонопольного нарушения. Это еще не значит, что предприниматель признан виновным. Расследование длится в среднем 3-4 месяца. Когда необходимо сделать какие-то особые запросы, растягивается и на более длительный срок - полгода-год. Никакой секретности в наших действиях нет. О возбуждении дела мы тут же извещаем попавшую под подозрение сторону. Главные сведения обычно предоставляет пострадавший. Очень часто востребуется сопутствующая информация - из Росстата, других ведомств. На основании собранных данных анализируем, что происходит на рынке. Если факт нарушения подтверждается, то назначается комиссионное расследование. Оно напоминает обычное судебное разбирательство. Стороны имеют право ознакомиться с материалами, выразить свою позицию. Но есть и существенное отличие: наши решения принимаются только коллективно. В комиссию входят представители профильного, юридического и аналитического управлений ФАС. Стандартный состав - 5-7 человек.

Другая особенность: вынесенное решение в административном порядке никто отменить не может. Аналогичная процедура в территориальных управлениях. Наказанные комиссией предприниматели конечно жалуются нашему начальству: мол, дело расследовалось неправильно. Но руководитель ФАС всем отвечает стандартно: "Отменить решение не могу. Могу уволить начальника комиссии".

Вообще, надо иметь в виду, что наше ведомство сильно отличается от других государственных органов, это видно даже по составу сотрудников, 9 из 10 у нас экономисты и юристы, как правило с ученой степенью. И некоторые антимонопольные расследования - готовая диссертация по экономике. При этом мы всегда должны пройти между Сциллой и Харибдой - не нанести ущерб мощности, эффективности лидирующей в отрасли компании и в то же время обеспечить условия для успешного предпринимательства другим участникам рынка. Это очень сложная задача, и не только в России, во всех странах мира.

- Неужели ваши комиссии всегда правы?

- Так как по нашим делам могут быть достаточно серьезные последствия, то в законодательство встроены страхующие механизмы.

Во-первых, прямо в текст главы 49 Закона "О защите конкуренции" вписана процедура антимонопольного расследования. Для российского нормотворчества это прорыв. Нечто похожее можно найти только в Законе "О банкротстве" , но в более обтекаемых формулировках. Введение процедуры в ранг закона стало результатом рабочего компромисса. Бизнес-сообщество заявило: нас устраивают любые, даже самые жесткие правила поведения, но пускай они будут полностью расписаны, мы согласны с тем, чтобы вы получили самые большие права, но только те, которые указаны в законе. Вот так впервые в законодательстве появилась методика реализации нормативных требований, которой давно дожидаются все государственные органы.

Во-вторых, в законе указано, что судья не может налагать по нашим делам какие-то специальные обеспечительные меры, допустим, накладывать арест на счета и активы. Наше постановление автоматически приостанавливается с момента обжалования в суде. Благодаря этой норме предприниматель ничем не рискует, производство работает в прежнем режиме. Когда речь идет о сотнях миллионов рублей и миллиардах, то ясно, что обратятся в арбитраж многие. Но статистика судебных решений свидетельствует в нашу пользу.

- Насколько болезненно справедливое решение ФАС?

- Никакой закон не будет работать нормально, если за его нарушение нет достаточно болезненных санкций. Те же американцы считают ущемление конкуренции гораздо более серьезным преступлением, чем неуплата налогов. Не заплатил налоги - плохо. Значит, украл деньги у государства, других налогоплательщиков, но это практически не мешает развитию экономики, чего не скажешь об отсутствии конкуренции.

С 13 мая 2007 года за самые грубые нарушения антимонопольного законодательства, коими являются картели и злоупотребление доминирующим положением, в России введены так называемые оборотные штрафы. То есть штраф начисляется от оборота компании. Он составляет от 1 до 15 процентов на рынке данного товара, но не может превышать 2, а в случаях картелей 4 процентов от всего оборота.

Такой разбег не рекомендуется для нашего законодательства, чтобы защитить хозяйствующие субъекты от злоупотреблений чиновников. Но мы пошли на риск, потому что в той же Еврокомиссии "вилка" вообще от 0 до 100 процентов. Мы также учли, что при антимонопольных нарушениях существует очень много факторов, которые смягчают или отягощают вину. Велик диапазон возможного вреда. Какой-то предприниматель может раскаяться, возместить ущерб, сам заявить о нарушении в антимонопольные органы.

Методика расчетов построена так, что все коэффициенты сдвинуты пока в левую, меньшую сторону. Мы сделали это сознательно, чтобы штрафы были уже ощутимыми, но щадящими. Пускай бизнес освоится, поймет, что его ожидает. С 13 мая 2008 года мы сдвинем шкалу к середине. А если нарушения будут продолжаться, то со временем и в правую сторону до упора.

- Возможно ли в нормотворчестве учиться не на своих, а на чужих ошибках?

- Новое антимонопольное законодательство к особенностям развития российской экономики как раз добавило международный опыт. Теперь наши законы соответствуют тем правилам игры, которые существуют на мировом рынке. С одной стороны, это позволило правильно оценивать силы наших компаний и защищать не абстрактную, а реальную конкуренцию. С другой, удалось переключиться на другой режим управления экономикой: теперь мы не по хвостам рубим - работаем на перспективу.

Например, коллективное доминирование в России пока успело сложиться только на двух рынках - топливном и мобильной связи. Но такое понятие в законе уже присутствует, и есть рычаги, чтобы разбивать договоренности крупных компаний. И уже заметен эффект. В 2006 году цены на бензин совершали головокружительные скачки, в одночасье вырастая вдвое. В 2007 году они тоже повышались, но размеренно, плавно, что куда слабее сказывалось на кармане потребителя.

Глава о государственной помощи более значима на региональном уровне. Это новые правила игры, по которым органы власти могут содействовать развитию того или иного бизнеса. Я бы не сказал однозначно - за счет бюджета. Госпомощь может оказываться другими способами: более выгодной арендой, предоставлением информации, которой не обладают другие участники рынка. Правда, эта глава еще не заработала на полную мощность.

- Может быть, хорошо, что не заработала? При нынешнем уровне коррупции позволить чиновникам кому-то что-то давать, кому-то не давать...

- На любую болезнь есть свое лекарство. Но выбирать его надо, зная где болит. Для предприятия "больное место" - большой штраф. Там есть владельцы, акционеры, у которых эти деньги все равно, что из кармана вынули. Для государственных органов штрафы малоэффективны. Сняли с городского бюджета 5 миллионов - ну и что? Эффект стал заметен, когда штрафы стали взыскивать с должностного лица. А это хорошие суммы - от 30 до 50 тысяч рублей. С 1 октября 2007 года в Кодекс об административных правонарушениях введены составы нарушений и административная ответственность чиновников высокого ранга. И тут же, ой, что началось! У меня есть желтенький телефон спецсвязи, так я его теперь стараюсь отключать и даже близко к нему не подходить. Когда не из бюджета, а из родного кармана чиновника выдергивают 50 тысяч рублей, то вот это становится ему до боли обидно. А я как раз контролирую государственные закупки. Ко мне стекаются жалобы тех, чьи права были нарушены в конкурсе.

Если сравнивать антимонопольную работу с шахматами, то ликвидация нарушения, связанного с госзакупками, - это блиц. У обиженного предпринимателя - 10 дней на жалобу. Мы должны рассмотреть ее в течение 5 рабочих дней, вынести решение в течение 3 дней. На этот период размещение заказов приостанавливается. Если в антимонопольном деле больше исследуется экономика, то здесь проверяется в основном правовой аспект. Хотя деление условно. Когда мы видим, что по форме все верно, а по сути чистое издевательство, то берем карандаш и бумагу и начинаем обычное расследование. Эффект от 94-го закона заметен даже по первому году действия. Снизились закупочные цены, стало меньше отклонений от среднестатистических величин. В МЭРТе прикинули экономию госбюджета, насчитали в прошлом году 106 миллиардов рублей, а в нынешнем уже 169 миллиардов.

Многие считают, что закон недостаточно гибок экономически, препятствует свободному маневрированию хорошего хозяйственника. Аналогичные западные нормы более либеральны. Но я уверен, что для нынешней России жесткость - необходимый элемент управления. К тому же этот закон не столько экономический, сколько антикоррупционный. Честных чиновников, хозяйственников у нас пока не больше, чем породистых сиамских котов, которые гуляют по помойкам. То есть иногда они встречаются, но редко. Гораздо чаще приходится видеть других животных - мышей и крыс. Станет побольше сиамских котов, вот тогда появятся и более гибкие экономические нормативы. А сейчас пускай закон подтолкнет кого-то к принятию менее эффективного экономического решения. Зато он мешает украсть миллиарды.

***

^ СПРАВКА "ПГ"

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА функционирует с 2004 года. В процессе реформирования из системы выведены две ранее бывшие приоритетными функции: поддержка малого и среднего бизнеса и защита прав потребителей. Нынешнему ведомству подчиняются 74 территориальных управления. Недавно в Правительство направлена новая схема размещения территориальных органов. Планируется распространить структуру на все субъекты Федерации. Расширение осуществляется по многочисленным просьбам предпринимателей, которым неудобно жаловаться в соседнюю область. Так, северные регионы по привычке считаются "глухим углом". Но ФАС сначала попросили открыть Магаданское территориальное управление. А сейчас уже идут аналогичные письма с Чукотки, где вовсю развивается экономика.

***

^ ПРАВОВОЕ ПОЛЕ

Статья 8 Конституции РФ гарантирует поддержку экономической конкуренции. Статья 34 запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Статьи 55 и 74 вводят запрет на установление юридических и фактических препятствий для осуществления добросовестной конкуренции.

За последние три года правовое поле, в рамках которого действует ФАС, полностью изменилось. На смену первому антимонопольному закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" , принятому еще в 1991 году, пришел целый пакет нормативных актов. Сегодня в арсенале службы законы: №135-ФЗ от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции" , №94-ФЗ от 2 7 июля 2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" , №147-ФЗ от 17 августа 1995 года "О естественных монополиях" , №38-ФЗ от 13 марта 2006 года "О рекламе". Антимонопольные нормативы содержатся также в Земельном, Градостроительном, Водном, Лесном кодексах РФ, в федеральных законах "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" , "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период" , "Об электроэнергетике". Ныне рабочая группа под руководством Министерства экономического развития и торговли, в которой участвуют сотрудники ФАС, создает новую редакцию закона о естественных монополиях.

***

^ ТОЛЬКО ФАКТЫ

По экспертным оценкам ФАС, более 90 процентов участков под строительство, в том числе и жилья, региональные и местные власти выделяют без проведения конкурсов. Территориальные управления антимонопольной службы завалены жалобами предпринимателей на то, что городская администрация не обеспечивает равного доступа к коммерчески выгодным транспортным маршрутам. Преимущество создается для муниципальных перевозчиков или "дружественных" предприятий.

Государственная Дума во втором чтении обсудит проект закона о допуске иностранных инвесторов в стратегические отрасли России.

К сочинской Олимпиаде, утверждает руководитель ФАС, за образование картелей будет введено уголовное наказание.

***

Как попадают "на крючок"?

Интерес к предприятию может вызвать жалоба обиженного конкурента. Всплывают вопросы при плановом обследовании какого-то рынка, когда возникают подозрения, что там не все в порядке. Наиболее значимые рынки анализируются в режиме онлайн. Пожарный вариант - когда в стране начинают происходить непредвиденные события. Допустим, тот же рост цен на продукты питания. Такие ситуации вынуждают работать в режиме форс-мажор. Нередко расследования разворачиваются по жалобам граждан. Хорошим "маркером" признаны современные СМИ. Одна из главных обязанностей пресс-службы ФАС - читать газеты. Приличный список "громких" антимонопольных дел - это реакция на собранные журналистами факты. Со статьи в газете началось, например, расследование по ценам на продукцию фирмы Panasonic в торговой сети "Мосмарт".

***

Не хватило аспиранта

В 2007 году ФАС рассмотрела 10, 5 тысячи жалоб, связанных с проведением конкурсов на право заключения государственных контрактов по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг, 51 процент из них признаны обоснованными. В каждом втором уже состоявшемся конкурсе на размещение госзаказов выявлены нарушения антимонопольного законодательства. Их результаты отменили.

Чаще всего права предпринимателей ущемлялись стандартным способом. Нормами была предусмотрена предквалификация подающих заявку на участие в торгах. На местах ее проводили весьма изобретательно. Поводом для отвода нежелательного конкурента нередко служили ничего не значившие показатели. Например, предприятие на рынке 6 лет, а надо 7. На его балансе 2 крана, а надо 3. Какую-то компанию сняли с конкурса лишь за то, что в ее штате числилось на одного аспиранта меньше, чем наметили чиновники. А где-то требовали справку из налоговой инспекции, которой в природе не существует.

***

Кто не успел, тот опоздал

43 постановления ФАС о взыскании оборотных штрафов, выданные в 2007 году, в целом обошлись нарушителям антимонопольного законодательства в сумму, превышающую 300 миллионов рублей. Зато сухими из воды вышли финансовые организации, навязывавшие клиентам невыгодные условия договоров. В связку обычно объединялись 1 банки 12-13 страховых компаний, устанавливавших единый тариф по программам автомобильного, потребительского и ипотечного кредитования. Банковская ссуда, выдававшаяся якобы под 10 процентов годовых, обрастала дополнительными обязательствами, повышавшими ставку возврата до 62 процентов.

Как только антимонопольная служба приступила к исследованию кредитных операций, 10 банков добровольно "сдались": сообщили ФАС о заключении противоправных соглашений и предоставили все необходимые сведения. В соответствии с законом явка с повинной освободила нарушителей от ответственности. Но закон тем не менее вынуждает пострадавших от нарушений клиентов полностью выполнить условия кабальных договоров. Кредиторы раскаялись или нашли еще одну удобную нормативную лазейку?

[Графические материалы

^ ИТОГИ РАБОТЫ ФАС РОССИИ В 2007 ГОДУ

ОБОРОТНЫЕ ШТРАФЫ В 2007 ГОДУ

Материалы доступны в бумажной версии издания


8143854461427275.html
8143928606949719.html
8144044503735527.html
8144167307811329.html
8144281155298651.html